Конспект лекцій з дисципліни «актуальні проблеми організації та діяльності прокуратури україни» Тема Система гілок влади у правовій державі. Місце прокуратури в системі поділу влади



Сторінка1/4
Дата конвертації05.03.2017
Розмір0.69 Mb.
  1   2   3   4
Конспект лекцій з дисципліни «АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ»

Тема 1.1. Система гілок влади у правовій державі. Місце прокуратури в системі поділу влади



  1. Місце прокуратури в системі органів державної влади

  2. Правова основа організації і діяльності органів прокуратури



  1. Місце прокуратури в системі органів державної влади

Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами та методами, які передбачено законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються в державі після прийняття нової Конституції. "Фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів. їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції". Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України "Про прокуратуру", який було введено в дію 1 грудня 1991 року. Саме цей день відзначають як День працівників прокуратури.

Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:

- підтримання державного обвинувачення в суді;

- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

- нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У ст. 123 Конституції України передбачено, що організацію та порядок діяльності органів прокуратури визначає закон. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" дозволило зняти низку дискусійних питань щодо конституційності деяких норм закону. Зміни в законодавстві, пов'язані з судово-правовою реформою, рішення Конституційного Суду України, накази Генерального прокурора України деталізують компетенцію прокуратури, але без нової редакції Закону "Про прокуратуру" гальмується процес подальшого реформування органів прокуратури.

Вступаючи до Ради Європи, наша держава взяла на себе зобов'язання змінити роль і функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (висновок і рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України).

Проте в цілому діяльність прокуратури України сьогодні ґрунтується на нормативному фундаменті, що поєднує, з одного боку, норми Розділу VII Конституції, які згідно з висновком Венеціанської Комісії, відповідають Європейським стандартам, а з другого - норми Перехідних положень Конституції, які відразу викликали застереження Ради Європи й тому передбачались як тимчасові, але продовжують діяти вже понад 7 років і не мають чітко визначеного обмеження в часі.

Невідповідність наявної моделі прокуратури Конституції України та міжнародним нормам і стандартам стосовно її ролі в демократичному суспільстві, насамперед щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина, зумовлюють необхідність імплементації конституційних і міжнародних норм у законодавство України, а також проведення відповідних змін щодо функціонального наповнення діяльності прокуратури.

Правоохоронна діяльність прокуратури є елементом утілення обов'язку держави з утвердження та забезпечення прав і свобод людини й несе на собі відбиток історичних традицій здійснення нагляду за виконанням правових норм. Попри все, сьогодні дієвий механізм органів прокуратури є одним з важливих чинників законності та правопорядку, сприяє реалізації принципу верховенства права.


  1. Правова основа організації і діяльності органів прокуратури

Правовою основою організації і діяльності органів прокуратури є Конституція, Закон України "Про прокуратуру", кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне, кримінально-виконавче, господарсько-процесуальне законодавство та інші закони України, а також визнані Україною відповідні міжнародні договори й угоди.

Діяльність органів прокуратури спрямовано на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку й має своїм завданням захист від неправомірних посягань на:

1) закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільний і державний лад, політичну та економічну системи, права національних груп і територіальних утворень;

2) гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права й свободи людини та громадянина;

3) основи демократичного устрою державної влади, правовий статус місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Пріоритетним напрямом діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини. Для цього прокуратура має обмежити неправомірну або таку, що межує з правопорушенням, дію певного кола державних органів і посадових осіб передбаченими законом засобами. При цьому органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.

Оскільки в Україні визнається й діє принцип верховенства права, то цілком природно, що функціонування прокуратури як державного інституту, діяльність її посадових осіб підпорядковано тільки нормативно-правовим актам. Принцип верховенства права передбачає визначальну, провідну роль права в співвідношенні права й політики, права та ідеології, права й економіки.

Слід зазначити, що неправомірні рішення, дії чи бездіяльність прокурорів можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд не може відмовити в правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважає, що її права й свободи порушено чи порушуються, створено перепони для їх реалізації чи мають місце утиски прав і свобод (у тому числі з боку органів прокуратури). У Законі України "Про прокуратуру" (ст. 6) закріплено принципи організації та діяльності прокуратури, де зазначено, що органи прокуратури України:

1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня вищому;

2) здійснюють свої повноваження на основі додержання Конституції України та чинних на території нашої держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

3) захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

4 ) вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Суть принципу єдності полягає в тому, що кожний орган прокуратури, її посадові особи діють у межах своєї компетенції, виступаючи як представники єдиної системи прокурорських органів.

Це - важлива структурна ознака, оскільки внаслідок цього забезпечується єдність завдань, що стоять перед прокурорами різних рівнів, загальність методів, форм їх діяльності з основних напрямів роботи, а також засобів реагування на порушення закону. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, органи прокуратури вживають заходів щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, виходячи з єдності мети й завдань, що стоять перед прокуратурою.

Сувора підпорядкованість органів прокуратури по вертикалі, яка ґрунтується на принципі централізації прокурорської системи, є не лише фактором виконавської дисципліни, що само по собі важливо в діяльності прокуратури. Вона гарантує, що будь-який акт прокуратури має відповідати закону, наказам Генерального прокурора. Для скасування незаконного, необґрунтованого рішення, що його прийняв прокурор нижчого рівня, відповідному керівникові органу прокуратури надано право одноособове розв'язати це питання.

Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань. Конституційний Суд України визнав, що зі способу призначення Генерального прокурора України на посаду та звільнення його з посади не випливають відносини підпорядкованості органів прокуратури України іншим органам державної влади, зокрема тим, які здійснюють повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.

Принцип гласності в діяльності прокуратури характеризується тим, що органи прокуратури виконують покладені на них завдання гласно, інформуючи громадян, а також органи державної влади про результати своєї роботи, про стан і додержання законів органами й установами, щодо яких прокуратура здійснює наглядові функції. Цим прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, сприяє формуванню громадської думки щодо засудження правопорушень і осіб, які їх скоїли, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їх правову культуру.

Для ефективного виконання прокуратурою правозахисної ролі законодавством передбачено гарантії незалежності та повноваження, що значно відрізняють її від інших правоохоронних органів. Втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, заборонено.

Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення. Як втручання в здійснення прокурорського нагляду, розслідування злочинів кваліфікуються звернення народних депутатів України, депутатів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, представників засобів масової інформації до прокурора з вимогою надати інформацію, що становить службову таємницю або таємницю слідства, виконати чи не виконати конкретні наглядові чи слідчі дії або здійснити їх всупереч законові. В Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) зазначено, що народний депутат України не має права звертатися до органів прокуратури й прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах із питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина (або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство, нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних : справах, під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах.

Передбачені законом повноваження прокурора брати участь у засіданнях органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів самоорганізації населення є одним із важливих проявів особливого статусу прокуратури в здійсненні наглядових функцій. Разом з тим встановлено заборону прокурору входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами.

Отже, посідаючи не підпорядковане місце в системі поділу державної влади, прокуратура всю свою діяльність спрямовує на захист передбачених законом прав і свобод громадян та інтересів держави від неправомірних посягань, утвердження принципу верховенства права.

Тема 1.2. Проблеми визначення ролі і місця прокуратури в суспільстві як суб’єкта контрольно-наглядової влади



  1. Відносини прокуратури з главою держави і найвищим представницьким органом України

  2. Відносини прокуратури, органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування

  3. Відносини між прокуратурою й Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини

  4. Відносини між прокуратурою та судами

  5. Відносини між прокуратурою та Конституційним Судом України



  1. Відносини прокуратури з главою держави і найвищим представницьким органом України

Відносини характеризуються з точки зору підзвітності й підконтрольності прокуратури Президентові й Верховній Раді України. Після внесення 12.07.2001р. змін і доповнень до Закону України “Про прокуратуру” це питання залишилося відкритим, оскільки можливість здійснення контролю за прокуратурою з боку парламенту не випливає ні з норм Конституції, ні з положень зазначеного Закону. Не покладено ці обов’язки також і на Президента. Певний контрольний вплив на прокуратуру справляє спільне вирішення Президентом і Верховною Радою України питання про призначення Генерального прокурора і можливість висловлення йому недовіри парламентом, що тягне за собою відставку Генерального прокурора. Проте запроваджене Законом від 12.07.2001р. інформування Генеральним прокурором Верховної Ради про стан законності не може розглядатись як прояв такої підконтрольності. Чинне законодавство виключає також будь-які форми контролю за діяльністю прокуратури з боку народних депутатів України, що, зокрема, випливає з рішення Конституційного Суду України від 14.04.2000р. Можливість розгляду звернень депутатів з конкретних справ залежно від важливості інформації, яка в них міститься, доцільно залишити на розсуд прокурорів.

Прокуратурою і підзвітності Генерального прокурора. Виходячи з унікального правового статусу Президента України як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, саме на нього доцільно покласти цей контроль. Пропонується закріпити в майбутньому Законі про прокуратуру таку норму: “Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним лише Президентові України. Він зобов’язаний щороку подавати Президентові України звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення”. Підтримуються висловлені в юридичній літературі пропозиції про покладення на прокуратуру обов’язку здійснювати нагляд за додержанням нормативних указів Президента.

Назріло питання про вдосконалення порядку призначення і звільнення Генерального прокурора. Він повинен призначатися Президентом на строк повноважень останнього. Право дострокового звільнення також має належати Президентові, але за згодою Верховної Ради, що послужило б додатковою гарантією незалежності Генпрокурора при реалізації його повноважень. Верховну Раду доцільно позбавити права відправляти Генерального прокурора у відставку шляхом висловлення йому недовіри через відсутність її критеріїв. Правом порушувати щодо нього кримінальну справу доцільно наділити Вищу раду юстиції, а розслідування справи довірити призначеному нею спеціальному слідчому (або слідчим), який не працює на відповідній посаді у правоохоронних органах. Слід надати Президентові право зупиняти повноваження Генерального прокурора у зв’язку з порушенням проти нього кримінальної справи. Визначено також напрямки взаємодії Генеральної прокуратури України з президентськими й парламентськими структурами.


  1. Відносини прокуратури, органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування

Підкреслюється, що особливості цих взаємовідносин обумовлюються такими чинниками: а) на відміну від інших гілок державної влади виконавчі структури становлять владну вертикаль; б) на відміну від законодавчої й судової влади на них поширюється прокурорський нагляд за додержанням законів; в) у взаємовідносинах між прокуратурою і органами виконавчої влади особливого значення набувають питання контрольної і правоохоронної діяльності. Це стосується як органів виконавчої влади загальної компетенції (обласних і районних державних адміністрацій), так і спеціалізованих органів контролю. Відносини прокуратури з цими органами мають здебільшого наглядовий характер з елементами взаємодії поза рамками прокурорсько-наглядових правовідносин.

Внесено пропозиції щодо законодавчої регламентації, передбачених у ст.28 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, повноважень обласних і районних держадміністрацій, що дозволить підвищити вимогливість до них при здійсненні прокурорського нагляду.

Взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади здійснюється шляхом участі прокурорів у пленарних засіданнях рад, засіданнях постійних комісій. Чинна редакція Закону про прокуратуру не передбачає права прокурора брати участь в опрацюванні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням і в роботі по роз’ясненню законодавства. Це не слід розцінювати як заборону прокурорам займатися цією діяльністю, оскільки вона природно вписується у взаємодію з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування і сприяє кращій реалізації прокуратурою її конституційних функцій.

Особливою формою взаємодії є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, що дістала правову основу в чинній редакції (від 12.07.2000 р.) ст. 10 Закону про прокуратуру. У зв’язку з цим пропонується виключити з Закону ч.3 ст.29, де йдеться про узгодження прокуратурою дій правоохоронних органів. Правовідносини у цій сфері визначаються як “організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення і попередження злочинних проявів”.

Всі правоохоронні органи поділяються на дві групи: а) органи, єдиним або основним завданням яких є попередження і викриття злочинів, вжиття юридичних санкцій до правопорушників; б) органи, для яких ця діяльність не є основною й визначальною і які виконують переважно управлінські й контрольні функції. Керівники органів першої групи повинні брати регулярну участь у координаційних нарадах і проведенні інших спільних заходів, решта – епізодично з урахуванням їхньої компетенції.


  1. Відносини між прокуратурою та судами

Існують такі напрямки взаємовідносин цих органів: 1) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; 2) вплив прокуратури на діяльність судів по здійсненню правосуддя; 3) взаємодія прокуратури і судів при реалізації спільних завдань зміцнення правопорядку. Стосунки судів і прокуратури мають будуватись на універсальній системі стримування і противаг.

Наводяться додаткові аргументи на підтримку думки щодо неможливості поширення судової юрисдикції на всі рішення й дії прокурора і стверджується, що предметом судового контролю можуть бути лише ті з них, які пов’язані з істотними обмеженнями прав та інтересів особи. Не можуть бути предметом судового контролю процесуальні акти й дії, спрямовані на всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин правопорушень, якщо ними прямо не обмежуються законні права чи інтереси, зокрема, постанови про порушення кримінальних справ. Необґрунтованим втручанням у компетенцію прокуратури є надання суду права скасовувати постанови про відмову в порушенні і закриття кримінальних справ (статті 2361 та 2365 КПК), коли діяльність суду наближається до функції кримінального переслідування.

Проти абсолютизації принципу незалежності суду при здійсненні правосуддя і сприяння прокурора суду у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ і в поставленні рішень, що ґрунтуються на законі, а також вжиття ним заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили (статті 34 і 35 Закону про прокуратуру), необхідно розглядати як специфічний різновид соціального контролю у сфері судочинства. Поділяється міркування Президента України Л.Кучми щодо припустимості правомірного впливу на суддів і у зв’язку з цим висловлюється думка про необхідність офіційного тлумачення змісту ст.124 Конституції України.

Звертається увага на суперечності між положеннями ст.37 Закону про прокуратуру і ч.8 ст.348 КПК та ч.1 ст.290 ЦПК в частині повноважень прокурора на контрольних стадіях судового процесу, пропонуються варіанти усунення цього недоліку.

Особливий статус суддів як представників незалежної судової влади обумовлює певні особливості їх участі в координації діяльності правоохоронних органів. Не будучи ординарними учасниками координації, судді можуть взаємодіяти з прокуратурою та іншими правоохоронними

органами у формах, що не обмежують їх незалежності, зокрема, шляхом спільного обговорення актуальних проблем застосування законодавства.



  1. Відносини між прокуратурою та Конституційним Судом України

Підкреслюється, що цілі й завдання цього органу значною мірою співпадають з цілями й завданнями прокуратури, хоча й реалізуються за допомогою інших за характером повноважень. Підвищенню ролі прокуратури у зміцненні конституційної законності у сфері правотворчості сприяло б відновлення права Генерального прокурора України вносити до Конституційного Суду подання з приводу неконституційності правових актів. Відзначається, що, здійснюючи нагляд за додержанням законів, прокуратура водночас наглядає і за виконанням рішень і висновків Конституційного Суду. Це обумовлюється нерозривним зв’язком між положеннями: а) Конституції України і рішень Конституційного Суду про неконституційність певних нормативних актів; б) Конституції та законів України і рішень Конституційного Суду про офіційне тлумачення їх норм. Застосування норм права всупереч позиції Конституційного Суду є приводом для втручання прокуратури.

У роботі внесено пропозиції про надання Генеральному прокуророві права брати участь у засіданнях Конституційного Суду й ініціювати перегляд його рішень, а також про участь прокуратури у формуванні його складу.

Порівнюючи компетенцію Конституційного Суду і Генпрокуратури, Генеральний прокурор України може давати керівні роз’яснення органам прокуратури з приводу застосування законів, які поширюються виключно на ці органи та їх посадових осіб.


  1. Відносини між прокуратурою й Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини

Відзначається, що в сучасних умовах парламентський Уповноважений із прав людини своєю діяльністю покликаний не заміняти, а доповнювати існуючі способи захисту прав людини, перш за все, наглядові та інші, які для цього використовуються прокуратурою. Повноваження прокурора й українського обмудсмена мають багато спільного, хоча ступінь імперативності деяких вимог прокурора є значно вищим. У зв’язку з цим пропонується закріпити в законі безумовну обов’язковість вимог Уповноваженого щодо з’ясування обставин порушень прав людини, розгляду актів реагування, встановити адміністративну відповідальність за невиконання цих вимог. Враховуючи свій обмежений кадровий потенціал, Уповноваженому доцільно зосередитися на розгляді лише тих скарг, які мають резонансний характер або результати вирішення яких можуть становити певний прецедент, приділивши головну увагу аналітичній роботі з внесенням відповідних пропозицій до органів державної влади.

Виходячи з положень ст.1 Закону про прокуратуру, Уповноважений та його апарат не є піднаглядним прокуратурі. У свою чергу, підконтрольність прокуратури Уповноваженому має обмежений характер. Органи прокуратури зобов’язані надавати Уповноваженому на запити необхідну інформацію, за винятком тієї, яка не підлягає розголошенню, матеріалів розслідування, а також розглядати скарги, що надійшли з його Секретаріату і повідомляти про наслідки розгляду. У той же час не повинні виконуватися пропозиції й рекомендації, що надходять із цієї інституції, якщо вони стосуються вчинення конкретних наглядових та інших процесуальних дій. Уповноважений та його представники не мають права здійснювати будь-яких перевірок роботи органів прокуратури. Організаційними формами взаємодії Генеральної прокуратури й Уповноваженого можуть бути: а) спільна участь представників Генеральної прокуратури й апарату Уповноваженого в перевірках стану додержання прав і свобод людини; б) взаємообмін аналітичною інформацією; в) надання органам прокуратури матеріалів про злочинні порушення прав людини; г) спільне обговорення питань застосування законодавства про права людини; д) спільні звернення до профільних комітетів Верховної Ради України про використання депутатами права законодавчої ініціативи у правозахисній сфері; е) узгодження тематики виступів у засобах масової інформації.

Тема 1.3. Організаційні основи системи прокуратури


  1. Система прокуратури України

  2. Генеральна прокуратура України

  3. Особливості організації і діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури

  4. Регіональні прокуратури

  5. Місцеві прокуратури

  1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©lecture.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка