Фондова лекція з навчально ї дисципліни " Муніципальне право " Тема № Система, принципи та гарантії місцевого самоврядування в Україні



Сторінка1/2
Дата конвертації16.04.2017
Розмір0.54 Mb.
  1   2

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Кафедра конституційного та міжнародного права


«ЗАТВЕРДЖУЮ»

Начальник кафедри

доктор юридичних наук,

професор, полковник міліції

__________ А.М. Колодій

“__” ______________2014 р.


ФОНДОВА ЛЕКЦІЯ


з навчальної дисципліни

Муніципальне право



Тема № 2. Система, принципи та гарантії місцевого самоврядування в Україні.


Обговорена і схвалена на засіданні кафедри

01вересня 2014 р.



протокол № 1

Київ – 2014 р.



Тема № 2. Система, принципи та гарантії місцевого самоврядування в Україні.

З навчальної дисципліни: Муніципальне право.

Категорія слухачів: ННІЗН

Навчальна мета: формування поняттєво-категоріального апарату з відповідної проблематики, а також систематизованих стійких знань слухачів (студентів) щодо муніципального права України.

Виховна мета: сприяння формуванню наукового світогляду, моральних, естетичних та інших якостей особистості, підвищення правової свідомості та правової культури.

Розвивальна мета: розвиток логічного мислення, набуття умінь працювати з літературними джерелами та джерелами права, формування умінь і навичок аналізу фактів.

Навчальний час: 2 години.

Навчальне обладнання, ТЗН: мультимедійний проектор.

Міжпредметні та міждисциплінарні зв’язки: Теорія держави та права, Історія держави і права зарубіжних країн, Конституційне право України, Державне право зарубіжних країн, Судові та правоохоронні органи, Адміністративне право, Кримінальне право, Забезпечення прав людини у правоохоронній діяльності, Забезпечення прав людини у правозастосовчій практиці, Міжнародне право, Політологія, Міжнародно-правові стандарти з прав людини.

План лекції (навчальні питання):

Питання 1. Система місцевого самоврядування в Україні та її елементи. Питання 2. Поняття, види, повноваження та форми діяльності територіальних громад.

Питання 3. Перспективи розвитку безпосередніх форм місцевої демократії в Україні (місцеві вибори, місцевий референдум, загальні збори жителів за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо).

Питання 4. Система гарантій місцевого самоврядування в Україні.




Питання 1. Система місцевого самоврядування в Україні та її елементи

Зупинимося на базових принципах місцевого самоврядування, які знайшли закріплення в Конституції України: в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7); здійснення народом влади безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5); місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села, чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст. 140); визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (ст. 13); місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (ч.3 ст. 140); органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (ч.4 ст. 140); громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; вони користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38); права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145).

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року реформування законодавства в Україні вступило в новий етап. Нова Конституція визначила головні принципи суспільного життя країни і, отже, правову основу розвитку всього масиву законодавства, включаючи і місцеве самоврядування.

Надзвичайно важливим для розвитку суспільних відносин в Україні, а отже і для оновлення законодавства, є закріплення принципу демократизму в суспільному та державному житті. Головним змістом цього принципу є утвердження й забезпечення народовладдя, яке здійснюється як безпосередньо через референдум та вільні вибори, так і шляхом демократичної організації державної влади і місцевого самоврядування.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” набув чинності 21 травня 1997 року‚ в ст. 4 його закріплені основні принципи місцевого самоврядування, серед яких важливе місце посідає саме принцип народовладдя. Цей принцип був законодавчо закріплений після того, як Верховна Рада України визнала положення Загальної Декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, в якій встановлено, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або опосередковано, через вільно обраних представників.

Конституція України 1996 року фактично підсумувала перший етап муніципальної реформи, який завершився утвердженням інституту місцевого самоврядування як елемента демократичного правового ладу держави. Хоч норми Конституції України щодо місцевого самоврядування є нормами прямої дії і їх застосування не потребує деталізації чи конкретизації, проте вони не можуть охопити своїм регулюванням усієї багатоманітності суспільних відносин, що виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще й закони з найважливіших питань організації і діяльності органів місцевого самоврядування.

Ратифікація Україною Європейської хартії місцевого самоврядування відбулася 15 липня 1997 року, коли Верховна Рада України прийняла Закон “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування”. Таким чином, відповідно до ст. 9 Конституції України, це означає, що Хартія стала частиною національного законодавства України, а всі її положення у повному обсязі мають обов’язкову юридичну силу.

Європейська хартія місцевого самоврядування орієнтує всі демократичні держави відносно тих принципів і рис, яким повинна відповідати організація та діяльність місцевого самоврядування в демократичних країнах, співвідношення в цих країнах місцевого самоврядування з місцевим управлінням, яке здійснюється на державній основі. При формуванні національних принципів місцевого самоврядування у внутрішньому законодавстві необхідно дотримуватися спільних для всіх країн - членів Ради Європи загальновизнаних принципів місцевого самоврядування. Водночас слід пам’ятати, що найважливішими документами, які встановлюють принципи місцевого самоврядування в Україні, є Конституція України та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Хартія зобов’язує своїх учасників застосовувати основні правові норми, які гарантують політичну, адміністративну та фінансову незалежність місцевих влад. Вона демонструє на європейському рівні політичну волю зробити життєздатними на всіх рівнях територіального управління принципи, які Рада Європи захищає з моменту свого утворення, вважаючи своїм завданням підтримання демократичної свідомості в Європі і захист прав людини в найширшому обсязі.

Про пильну увагу Ради Європи до становлення і функціонування системи місцевого самоврядування в державах-членах як основного інструмента демократичного розвитку і про важливу роль Європейської хартії місцевого самоврядування в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 від 26 вересня 1995 року, щодо вступу України до цієї організації, процес набуття членства передбачав виконання 13 обов’язків і 10 зобов’язань, важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи, належало реформуванню системи місцевого самоврядування

Підтвердженням вагомого вкладу місцевого самоврядування в ефективну демократію є преамбула до Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначено: місцеве самоврядування – одна з основ демократичного ладу; право громадян брати участь в управлінні суспільними справами є одним з демократичних принципів, які підтримують всі держави - члени Європейського Союзу; з метою забезпечення ефективного, наближеного до громадянина управління мають бути створені органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою; збереження і закріплення місцевого самоврядування в різних країнах Європи є важливим вкладом у будівництво Європи на принципах демократії і децентралізації влади; місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають бути створені демократичним шляхом, мати широку автономію по відношенню до своєї компетенції та порядку її здійснення; права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені.

Конституція України певною мірою конкретизує частину принципів Європейської хартії місцевого самоврядування стосовно особливостей нашої держави. Визнання місцевого самоврядування як засади організації публічної влади на місцях знайшло своє втілення, як того вимагає ст. 2 Хартії, в Конституції України, зокрема в ст. 5, відповідно до якої, “народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”. Згідно з цим принципом, взаємовідносини центру і місць, центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткої централізації чи так званого демократичного централізму, властивого колишній радянській системі, а на конституційних принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування.

Правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч. 1 ст. 16 зазначеного Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст. 4 Хартії, ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування, підкоряючись тільки законові.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб’єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їхні органи - не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. У ст. 20 базового Закону зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в ст. 9 Хартії, для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. З ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від державної, формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч. 6 ст. 16 Закону).

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон зазначає й інші принципи (ст. 4), які умовно можна поділити на дві групи: до першої відносять ті, що властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, їх органів та посадових осіб, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, судового захисту своїх прав); до другої відносять ті, які є універсальними, тобто вони властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

У ч. 3 ст. 4 Хартії закріплюється загальний принцип децентралізації функцій державного управління, більш відомий в Україні як принцип субсидіарності: “Муніципальні функції, як правило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії”. Децентралізація у здійсненні публічної влади – один з ключових принципів розвитку демократії в державах - учасницях Європейського Союзу і, зокрема, Ради Європи. Право громадян брати участь через самоорганізацію місцевого населення, зокрема шляхом самоврядування, належить у цих країнах до основ, що визначають форму організації і управління державою. Європейська хартія місцевого самоврядування стверджує, що це право безпосередньо може бути здійснене саме на місцевому рівні, що існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування забезпечує ефективне і водночас наближене до громадянина управління.

Головна ідея, яка стоїть за принципом субсидіарності, полягає в тому, що політична влада має втручатися лише в межах, в яких суспільство і групи, що складають його, починаючи від особи до територіальних громад та інших, ще більших груп, не в змозі задовольнити різні потреби самостійно. У цьому розумінні слід визнати, що принцип субсидіарності виступає як запрошення переосмислити суспільні відносини у контексті більшої автономії і провадити безперервний пошук рівноваги між свободою особистості і різними органами (місцевою і регіональною владою, державами у міжнародному співтоваристві) та необхідною контролюючою владою, яка несе відповідальність за безпеку, соціальну згуртованість і загальне регулювання економіки.

Хартія чітко визначає один з аспектів принципу субсидіарності, а саме: органи вищого рівня зобов’язані допомагати органам нижчого рівня у здійсненні своїх завдань. Це положення знайшло місце і в ст. 142 Конституції України. Так, реалізація вимоги Хартії знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоврядними повноваженнями і можливості наділення їх делегованими повноваженнями (повноваженнями виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II “Організаційно-правова основа місцевого самоврядування” Закону України від 21 травня 1997 р.). Принцип субсидіарності (децентралізації) повинен стати основоположним при подальшому реформуванні місцевого самоврядування в Україні, тобто проведення адміністративної і муніципальної реформи має чітко відповідати принципам, зокрема принципам субсидіарності та повсюдності, визначеним Європейською хартією місцевого самоврядування.

У різних державах з метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (системи управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Останнім часом у літературі3 виділяють чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії).

2. Континентальна (романо-германська або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління і виходить з різного тлума чення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади - територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;

б) на низовому рівні - в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегиональному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу - це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується, зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.

3. Іберійська система (зокрема, Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз відповідних положень Конституції України дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується континентальна (її другий різновид) система управління на місцях.

Насамперед слід визначитися з етимологічним значенням поняття “гарантія”, що в перекладі з французької (garantie) означає забезпечення, запоруку. Таким чином, гарантія – насамперед явище, що забезпечує досягнення визначеного результату. Мета гарантій місцевої публічної влади – безперешкодне й ефективне вирішення питань місцевого значення, причому як органами і посадовими особами що здійснюють свою діяльність на місцевому рівні, так і передусім територіальною громадою безпосередньо. Гарантії місцевої публічної влади визначаються поведінкою і діяльністю відповідних суб’єктів.

Державні гарантії - це встановлені законом засоби забезпечення, дотримання, виконання, застосування і використання конституційних та інших норм права органами державної влади, місцевого самоврядування, іншими посадовими особами. В юридичній науці виділяють два види гарантій: нормативно-правові та організаційно-правові. В свою чергу, нормативно-правові гарантії поділяються на матеріальні і процесуальні. Дія державних гарантій спрямована передусім на збереження конституційного ладу, верховенства права, конституції і закону, охорону прав та свобод людини і громадянина, здійснення прямого народовладдя, державної влади і місцевого самоврядування.

Гарантії забезпечують реалізацію права на місцеве самоврядування і ефективну діяльність виборних та виконавчих органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. Слід наголосити, що таке забезпечення є належним лише за умови, що ці гарантії створюють певну систему, тобто кожний елемент сукупності гарантій взаємозв’язаний з іншими своєю метою, призначенням. Відсутність чи невиконання певної гарантії спричиняє порушення права на місцеве управління, і при цьому ні мети, ні комплексу гарантій місцевого управління не буде досягнуто.

Аналізуючи вітчизняні та зарубіжні науково-теоретичні джерела, можна дійти висновку, що серед науковців не існує єдиної класифікації гарантій місцевої публічної влади, зокрема місцевого самоврядування. Так, В. Кампо стверджує, що “правові гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування поділяються на конституційні і судові”; Є. Ковешніков пише, що гарантії місцевого самоврядування класифікуються на загальні та спеціальні; М. Пухтинський розглядає систему державних гарантій місцевого самоврядування, серед яких виділяє: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються в Конституції і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах.

Певною мірою класифікація гарантій має умовний характер. Проте, на наш погляд, вся система державних гарантій мусить бути вмонтована в конструкцію, яка: по-перше, унеможливлювала б втручання центру у вирішення місцевих справ; по-друге, сприяла б органам місцевого самоврядування запровадити такий правовий механізм, який дозволяв би самостійно, оперативно і кваліфіковано вирішувати всі місцеві питання. При цьому нерозв’язаним залишається один важливий аспект цієї проблеми - відповідальність. Вона має бути диференційованою на кожному рівні самоврядування, у кожної посадової особи, яка забезпечує певну ділянку роботи.

Важливе місце в системі юридичних гарантій місцевого самоврядування посідають судові гарантії. Гарантії реалізації принципу судового захисту прав місцевого самоврядування закріплені в ст. 145 Конституції України і в ст. 4 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” та деталізовані в ч. 4 ст. 71 вказаного закону, де передбачено право звернення до суду органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо визнання незаконними актів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Однією з маловивчених гарантій місцевого самоврядування є діяльність Конституційного Суду України. Цей інститут має безпосереднє відношення до законодавства, адже основні його повноваження - це вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, офіційне тлумачення Конституції України і законів України. Питання про неконституційність правового акта, який порушує права місцевого самоврядування, мають право поставити перед Конституційним Судом Президент України, народні депутати України (повинно бути не менше 45 підписів), Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

У такий спосіб Конституційний Суд України впливає на сферу правотворчості та правозастосування не лише тих органів держави, акти яких визнані неконституційними, а й інших органів держави та органів місцевого самоврядування. При цьому до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції.

Реалізуючи функції конституційного контролю та офіційного тлумачення Конституції і законів України у сфері місцевого самоврядування, Конституційний Суд України, здійснює здебільшого функцію судового захисту гарантованого Конституцією права територіальних громад сіл, селищ та міст на місцеве самоврядування, суть якого полягає в самостійному вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України. У процесі реалізації своїх повноважень він формулює загальнообов'язкові правові позиції, які, з одного боку, спрямовані на захист конституційних принципів місцевого самоврядування, а з іншого — містять своєрідні правові орієнтири вдосконалення цього інституту на законодавчому рівні.

Як зауважив В. Борденюк, практика конституційного судочинства засвідчила на явність не тільки певних здобутків, а й ряду проблем, які виникають унаслідок реалізації єдиним органом конституційної юрисдикції належних йому повноважень. Зокрема, до таких проблем можна віднести насамперед те, що він, ухвалюючи рішення з питань визнання неконституційними законів чи офіційного тлумачення Конституції і законів України, іноді принижує роль законодавчого регулювання у механізмі управління державними справами. Це відображається передусім в абсолютизації прямої дії норм Конституції (особливо природно-правового характеру), унаслідок чого єдиний орган конституційної юрисдикції формулює подекуди правові позиції з питань, які об'єктивно мають вирішуватися на законодавчому рівні.

До наслідків такого впливу на сферу законотворчості з боку єдиного органу конституційної юрисдикції можна віднести положення статті 7 нового Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р., в якій з урахуванням його рішень вже було прямо зафіксовано, що депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. У такий спосіб були створені відповідні передумови для впливу органів виконавчої влади на сферу місцевого самоврядування із середини, внаслідок чого переважна більшість керівників місцевих державних адміністрацій була обрана не тільки депутатами, а й головами районних і обласних рад.

Тим часом правова позиція єдиного органу конституційної юрисдикції, за якою міський голова є «посадовою особою з представницьким мандатом», а тому «не може мати іншого представницького мандата», не викликає заперечень лише стосовно мандата народного депутата України, оскільки останній за змістом статті 78 Конституції здійснює свої повноваження на постійній основі, що, звісна річ, виключає поєднання посади народного депутата України з посадою міського, отже, й сільського та селищного голови, який за змістом частини другої статті 141 Основного Закону також має здійснювати свої повноваження на постійній основі.

Стосовно ж неможливості поєднання посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата місцевої ради, то в цій частині виникають певні непорозуміння. Адже Конституція не містить відповідних норм, які прямо або опосередковано забороняли б сільським, селищним, міським головам бути депутатами місцевих рад та Верховної Ради АРК, які до того ж здійснюють свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.

У такий спосіб Конституційний Суд України своїми рішеннями унеможливив поєднання в перспективі посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата насамперед районної і обласної ради та Верховної Ради АРК, хоча ці питання, на нашу думку, мають вирішуватися виключно на законодавчому рівні. Це, зокрема, випливає зі змісту частини третьої статті 141 Конституції, згідно з якою статус голів, депутатів (включаючи питання несумісності) і виконавчих органів ради, їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Єдиний орган конституційної юрисдикції не повинен підміняти законодавчу владу, створюючи відповідними рішеннями перешкоди для вдосконалення організації влади на місцях шляхом законодавчого регулювання, що особливо виразно простежується зі змісту його рішень із питань сумісництва посади в місцевих органах виконавчої влади та посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата відповідної місцевої ради та Верховної Ради АРК.

Підсумовуючи дослідження місця і ролі Конституційного Суду України в механізмі гарантування судового захисту конституційних засад місцевої публічної влади, треба насамперед відзначити, що практика його функціонування засвідчила також наявність певних проблем у цій сфері, які потребують розв’язання в контексті майбутньої конституційної, судової та адміністративної реформ. Зокрема, потребує уточнення перелік суб'єктів, які мають право звертатися до Конституційного Суду України з конституційними поданнями щодо визнання неконституційними законів та інших правових актів, адже за змістом відповідних положень Конституції і Закону України «Про Конституційний Суд України» органи місцевого самоврядування не мають права звертатися з відповідними поданнями до єдиного органу конституційної юрисдикції. За змістом статті 41 цього Закону вони можуть звертатися з конституційними поданнями лише щодо дачі висновків з питань офіційного тлумачення Конституції і законів України, чим, вважаю, обмежується конституційне право місцевого самоврядування на судовий захист. Унаслідок цього сьогодні окремі закони та інші правові акти об'єктивно залишаються поза межами конституційного контролю. Це призводить до перекосу політичних інтересів на користь виконавчої влади, і при цьому залишається обмеженим у захисті місцеве самоврядування.

Відповідного теоретичного осмислення потребує питання про доцільність запровадження конституційного контролю з боку Конституційного Суду за деякими актами обласних рад. В Україні спостерігається політизація Верховної Ради Автономної Республіки Крим та обласних рад. Вважаю, що саме Конституційний Суд України має давати оцінку конституційності резонансним політичним актам. При цьому необхідно передбачити юридичні наслідки такого контролю, включаючи примусовий розпуск цих представницьких органів місцевого самоврядування.

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним, оскільки саме поняття місцевого самоврядування, як було вказано раніше, може розглядатися в різних площинах. Оскільки за сучасного стану справ в Україні кожна з цих площин-аспектів виражається у певних формах, то в процесі опису системи українського місцевого самоврядування необхідно враховувати всі ці аспекти.

Певної складності додає і законодавець, формулюючи в ст.5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, органи самоорганізації населення. Але із самого поняття місцевого самоврядування, яке дає нам Закон «Про місцеве самоврядування», випливає, що це не тільки право, а й реальна здатність громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. А цю здатність громада може самостійно реалізувати тільки використовуючи різноманітні форми безпосереднього народовладдя. Тому законодавче визначення системи місцевого самоврядування є неповним і може розглядатися тільки як система суб’єктів місцевого самоврядування, або, як зазначається в деякій навчальній літературі, як система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані



Питання 2. Поняття, види, повноваження та форми діяльності територіальних громад.

Поняття компетенції місцевого самоврядування; законодавче закріплення компетенції місцевого самоврядування; делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

В Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції та інші законодавчих актах України, в юридичній літературі широко застосовуються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місцевого самоврядування», «компетенція органів місцевого самоврядування», «повноваження органів місцевого самоврядування», «предмети відання місцевого самоврядування та його органів» тощо. На жаль, відсутність нормативних визначень цих термінів обумовила різне їх тлумачення. При цьому висловлюються різні думки як щодо сутності компетенції, так і щодо змісту цього поняття, його співвідношення з іншими близькими поняттями й термінами.

Зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування вживається термін компетенція місцевого самоврядування. Це - новий для українського законодавства та вітчизняної юридичної науки термін, він іще не отримав ні нормативного, ні доктринального визначення. У закордонній літературі під компетенцією місцевого самоврядування розуміють установлену нормами конституції, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і предметів відання територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування1.

В аналізі змісту поняття «компетенція місцевого самоврядування» необхідно враховувати такі фактори:

1) конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром компетенції місцевого самоврядування є предмети відання та повноваження територіальної громади, вони обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Такий висновок базується на положеннях ст. 143 Конституції України: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції». Слід також підкреслити, що поняття «компетенція територіальної громади» не збігається за своїм змістом із поняттям «компетенція місцевого самоврядування», воно, на наш погляд, співвідноситься з останнім як частина з цілим. Така оцінка пов'язана з тим, що, по-перше, компетенція територіальної громади фактично ще не отримала юридичного закріплення (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші законодавчі акти визначають, як правило, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування), по-друге, окремі функції місцевого самоврядування реалізуються на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях і отримали юридичне вираження в компетенції обласних і районних рад, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територією окремої громади;

2) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як механічну суму компетенцій територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до компетенції останніх законом віднесено як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов'язана з виконанням функцій та завдань виконавчої влади. Водночас компетенцію місцевого самоврядування мають становити виключно самоврядні повноваження, саме вони виступають юридичним вираженням призначення та функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади. Отже, поняття «компетенція місцевого самоврядування» та «компетенція органів місцевого самоврядування» також можуть розглядатись як тотожні, вони перетинаються, але не збігаються.

Що стосується змісту поняття компетенції місцевого самоврядування, то Хартія передбачає, що він має визначатися на основі дотримання таких принципів.

1. Принципу правової автономності місцевого самоврядування: «основні повноваження і функції місцевих властей мають визначатися конституцією або законом держави» (ч. 1 ст. 4). Законодавче визначення компетенції місцевого самоврядування вже саме по собі є важливою гарантією права територіальної громади на самостійне вирішення всіх питань місцевого значення оскільки у правовій державі заборонено втручання органу публічної влади у сферу компетенції іншого органу.



2.  Принципу повноти повноважень місцевого самоврядування та необмеженості самоврядних прав: «повноваження, якими наділяються місцеві власті, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом» (ч. 4 ст. 4).

3. Принципу субсидіарності: «муніципальні функції, як правило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії» (ч. З ст. 4).

Принцип субсидіарності сьогодні розглядається як один із найважливіших принципів організації інститутів влади в цілому. Основна ідея цього принципу полягає в тім, що публічна влада повинна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індивідуумів до сім'ї, територіальних громад та інших значніших груп, не в змозі задовольнити свої різнобічні потреби.

Необхідно зазначити, що вперше цей принцип отримав достатньо повне формулювання в енцикліці папи Пія XI, яку було опубліковано 1931 р. з нагоди 40-ї річниці Rerum novaram : «He можна змінювати або порушувати цей найбільш важливий принцип соціальної філософії: повноваження, які вони здатні здійснювати з власної ініціативи і власними засобами, не повинні бути відібрані у людей та передані до громади, так, було б несправедливо і суттєво порушило б громадський порядок, якщо забрати у нижчого соціального утворення функції, які воно може здійснювати саме, і передати їх соціальному утворенню вищого порядку. Єдина мета будь-якого суспільного втручання полягає в тому, щоб допомогти членам суспільства, а не знищити або поглинути їх»2.

У визначенні принципу субсидіарності, наведеному в енцикліці папи Пія XI, закладено певну двозначність, бо реалізація цього принципу включає два діаметрально протилежні аспекти: з одного бону, субсидіарність передбачає, що влада вищого територіального рівня може втручатись у сферу влади нижчого рівня лише тією мірою, в якій остання продемонструвала свою нездатність.

Тобто, субсидіарність у цьому значенні базується на принципі невтручання державної влади або органу місцевого самоврядування вищого територіального рівня у вирішення питань місцевого значення.



З іншого боку, субсидіарність прямо передбачає втручання -влада вищого рівня не лише має право, а й повинна втручатись у сферу влади нижчого рівня. Водночас це втручання передбачає не підміну (заміщення), а певний тип допомоги, яка заохочує владу низових рівнів і наділяє їх повноваженнями. Як влучно зазначив Жак Делор, «субсидіарність є не лише межею втручання вищих влад у справи особи чи громади, але також і обов'язок цих влад діяти стосовно до цих осіб або громад таким чином, щоб надати їм можливість вирішувати самим» .

Отож, відповідно до принципу субсидіарності, передавати повноваження від влади нижчого рівня до влади вищого рівня дозволяється лише тією мірою, якою самі ці повноваження можуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому непорушною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватися на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можливе.

Зі змісту ч. З ст. 4 Хартії видно, що обидва ці аспекти принципу субсидіарності знайшли в Хартії досить чітке відображення.

Аналіз відповідних положень Хартії дозволяє розглядати принцип субсидіарності в його юридичному та політичному значеннях.

Так юридичне значення субсидіарності характеризує цей принцип як певну формулу розподілу в законодавчих актах повноважень, відповідно до якої найнижчий рівень влади отримує такі повноваження, які наступний за ним територіальний рівень влади не може здійснити ефективніше. Такий розподіл повноважень дозволяє, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з іншого,- цей рівень має володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість соціальних послуг, що надаються населенню, відповідно до загальнодержавних норм.

При цьому пріоритет низового рівня в розподілі повноважень має завадити будь-яким спробам централізації в системі територіальної організації влади.



Політичне значення принципу субсидіарності полягає і тім, що він виступає своєрідним засобом, який має забезпечити реалізацію повноважень якомога ближче до громадянина - повноваження, які вилучаються у держави, передаються лише тим органам влади, якими керують або яких контролюють обрані представники.

Хартія також визначає критерії, які повинні бути застосовані в розмежуванні повноважень між владами різних рівнів, зокрема:

1) об'єктивні критерії - обсяг і характер завдання;

2) суб'єктивні критерії- ефективність і економія.

Тобто, до компетенції нижнього рівня влади має бути віднесене все те, що не може бути більш ефективно здійснене на вищому рівні влади. В цілому проблема ефективності організації влади є надзвичайно складною, і різні наукові доктрини пропонують різні шляхи її досягненая. Наприклад, економічна теорія федералізму, яка базується на аналізі пропозиції послуг, оцінює її з урахуванням таких факторів, як близькість (дає можливість із мінімальними витратами визначити потреби громадян і пропозиції щодо обсягу послуг), ефект надлишків (оптимальний розподіл повноважень досягається тоді, коли всі блага приносять користь лише членам тієї громади, яка їх виробляє), економія на масштабах виробництва (мірою зростання вироблених обсягів зменшуються витрати).

Слід зазначити, що принцип субсидіарності неможливо розглядати ізольовано від інших принципів, що їх покладено в основу територіальної організації влади, зокрема принципи єдності дій влади різних рівнів, солідарності, єдності застосування тощо.

4. Принципу підзаконності місцевого самоврядування. «Місцеві власті, в межах закону, повинні мати повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу» (ч. 2 ст. 4). Звідси випливає, що органи місцевого самоврядування можуть здійснювати лише повноваження, визначені законом. Цей принцип може бути по-різному реалізований у законодавчій практиці для визначення компетенції місцевого самовряджуван-ня. Так, наприклад, у Великій Британії від XIX ст. в основу правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування покладено правило, згідно з яким вони можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом, тоді як у Франції діє зовсім інше правило - органи місцевого самоврядування можуть робити все, що не заборонено законом і не віднесене до компетенції інших органів.

5. Принципу адаптації делегованих повноважень до місцевих умов: «Якщо повноваження делегуються місцевим властям центральним чи регіональним органом, місцеві власті, мірою можливості, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч. 5 ст. 4). Крім власних (самоврядних) повноважень, органи місцевого самоврядування реалізують також окремі повноваження органів виконавчої влади, які ним делегуються законом. Така практика є досить поширеною в країнах Європи, зокрема і в Україні. При цьому має бути забезпечена свобода дії органів місцевого самоврядування, вони повинні зберігати право контролю над повноваженнями, які їм делеговані (передані), і над умовами цього делегування, постійно беручи до уваги місцеву ситуацію.

5. Принципу врахування інтересів територіальних громад: «у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцевих властей, з останніми мають проводитися консультації та, мірою можливості, своєчасно і належним чином» (ч. 6 ст. 4 Хартії).

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначено Конституцією України, ст. 143 якої передбачає: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» (схема 36).

Деталізується та конкретизується компетенція місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах шляхом закріплення повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування.


ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ

(органи місцевого самоврядування)

управляють

майном, що є в комунальній власності


затверджують


місцеві бюджети; програми соціально-економічного та культурного розвитку


контролюють


виконання місцевих бюджетів; програм соціально-економічного та культурного розвитку; діяльність комунальних підприємств, організацій та установ


встановлюють

місцеві податки і збори

утворюють, реорган ізуют ь і ліквідовують


комунальні підприємства, організації та установи


забезпечують

проведення місцевих референдумів і реалізацію їхніх результатів


вирішують


інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції

  1   2


База даних захищена авторським правом ©lecture.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка